El Instituto Nacional de Economía Social (INAES), órgano estatal para la promoción y fiscalización de cooperativas y mutualidades, ha difundido recientemente un anteproyecto de “Ley Federal de Economía Solidaria” que derogaría las actuales leyes 20321 de mutualidades y 20337 de cooperativas, procurándose reunir ambos tipos de entidades en un mismo texto legal.
En este caso no nos vamos a ocupar de las mutualidades porque ello excedería la inevitable limitación material de este trabajo, de manera entonces que analizaremos este anteproyecto en relación al régimen legal de las cooperativas.
Desde ya que no ignoramos que la ley 20337 sancionada en los primeros meses del año 1973, fue un texto normativo de los llamados “de facto”, ya que dicha sanción tuvo lugar en las postrimerías del gobierno militar de la llamada “Revolución Argentina”, que como todo golpe de estado, resultó dañosa para el país.
Ahora bien: la gestación de la ley de cooperativas de 1973 se dio en el contexto de dos circunstancias particulares; la primera de ellas se refiere a que las normas que habrían de regir a las entidades solidarias fueron redactadas por una comisión integrada por cuatro grandes especialistas en la materia, los Dres. Constancio Beltramo, Dante Cracogna, Manuel Domper y Arturo Vainstok, quienes además actuaron avalados por las distintas ramas del movimiento cooperativo de aquella época.
Por otra parte, al sancionarse la ley, ya se encontraban nuevamente los partidos políticos en funcionamiento y se les había restituido los bienes confiscados por la dictadura del General Onganía de manera tal, que la oportunidad en que fuera sancionada la ley, se superpuso virtualmente con la elección de las autoridades constitucionales que asumieron el poder el día 25 de mayo de 1973. Lo cierto es que la sanción de esta ley no fue un tema de campaña ni fue materia de protestas. Desde entonces hasta ahora, han pasado más de cuarenta años y la norma legal se ha mantenido incólume porque en esencia se inspira en los principios solidarios de la Alianza Cooperativa Internacional (A.C.I.) y jamás se ha podido decir que en su texto existan disposiciones injustas, arbitrarias o que contravengan tales principios.
En efecto: el artículo 2 de la ley establece que las cooperativas son entidades fundadas en el esfuerzo propio y la ayuda mutua para organizar y prestar servicios, que reúnen los siguientes caracteres que enunciaremos resumidamente: 1- Capital variable y duración ilimitada; 2- Ausencia de límites estatutarios al número de asociados y al capital (principio de puertas abiertas); 3- Cada asociado un voto (democracia cooperativa); 4- Interés limitado a las cuotas sociales; 5- Número mínimo de diez asociados, aunque excepcionalmente puede admitirse una cantidad menor; 6- Distribución de excedentes en proporción al uso de los servicios sociales; 7- Neutralidad política y religiosa, ausencia de toda forma de discriminación; 8- Fomento de la educación cooperativa; 9- Estímulo de la integración entre cooperativas; 10- Prestación de servicios a los asociados y a no asociados en las condiciones que para este último caso establezca la autoridad de aplicación; 11- Limitación de la responsabilidad de los asociados al monto de las cuotas sociales suscriptas; 12- Irrepartibilidad de las reservas sociales previstas por la ley (reserva legal, fondo de acción asistencial y laboral o para estímulo del personal, fondo de educación y capacitación cooperativas).
Si examináramos la ley en su conjunto hasta la última de sus disposiciones (artículo 120) veríamos que hay una coherencia absoluta con las pautas liminares que hemos mencionado precedentemente.
Sin perjuicio de las bondades de la ley argentina, existe un requerimiento implícito, asociado al principio de neutralidad política y religiosa y consiste en que el Estado debe respetar la autonomía de las cooperativas sin subordinarlas ni someterlas al poder político, patología de comportamiento propia de los sistemas estatizados y populistas.
En este sentido la ley 20337 prevé la promoción y la fiscalización de las cooperativas a través de una autoridad nacional de aplicación (hoy Instituto Nacional de Economía Social) y un órgano local en cada provincia que actúa por delegación o convenio celebrado con la autoridad nacional.
En torno de estas facultades radica tal vez la única crítica que podríamos hacerle a la ley 20337 y es que en el “reparto” de las facultades de fiscalización la autoridad nacional de aplicación de la ley de cooperativas, nunca reconoce en las provincias dos atribuciones que desde el punto de vista de la Constitución Nacional corresponden a estas: el otorgamiento de la matrícula y el retiro de la autorización para funcionar que ostentan estas entidades.
Ello así porque es atributo constitucional de las provincias, no delegado al gobierno Federal, el poder de policía sobre las personas jurídicas y es por tal motivo que cada vez que se constituye una asociación civil de cualquier naturaleza, por ejemplo un club de fútbol o una sociedad de bomberos voluntarios, el pertinente reconocimiento de la personería tiene lugar ante la autoridad provincial, normalmente la Inspección de Personas Jurídicas donde deben inscribirse también la mayoría de las sociedades comerciales salvo las de responsabilidad limitada cuyo reconocimiento debe tramitarse en los tribunales provinciales. Las cooperativas y las mutualidades en cambio están destinadas a nacer forzosamente en Buenos Aires a través de una tramitación agotadora y esta rémora legislativa viene desde 1973.
Se podría haber auspiciado una reforma en este aspecto para ampliar las bases de acción de las cooperativas a través de una promoción y fiscalización esencialmente provincial, con pleno respeto al federalismo. Sin embargo el “anteproyecto” del INAES es mucho más centralizador que cualquier antecedente en la materia y fácilmente se advierten los propósitos de restringir no solo las actividades de los gobiernos locales sino además de amenazar la autonomía misma de las cooperativas.
Vemos que en este anteproyecto el Instituto Nacional de Economía Social se reserva la facultad de crear y ampliar “delegaciones regionales” del Instituto para “promover y fiscalizar” las cooperativas “lo cual es totalmente innecesario habiendo órganos estatales dependientes de los Estados provinciales que cumplen o deben cumplir dicha tarea. Es decir que el anteproyecto en este sentido abre la puerta a una superposición de funciones entre Nación y Provincias y por lo tanto se genera la posibilidad de nuevos y mayores conflictos de competencia.
Una cuestión de inusitada gravedad lo constituye la previsión de que el Instituto Nacional de Economía Social se reserva la atribución de “disponer la intervención de mutuales y cooperativas”, “designar o remover interventores”, “disponer veedurías en las cooperativas” y “disponer la intervención administrativa de cooperativas y mutuales cuando sus órganos realicen actos o incurran en omisiones que importen un riesgo grave para su existencia o un menoscabo grave del interés social o para la sociedad en general”.
Como puede apreciarse esto significa que el órgano estatal nacional puede intervenir cooperativas “a piacere” lo que significa un grave retroceso en la materia ya que la ley actual Nº 20337 solo permite a esta autoridad de aplicación o en su caso al órgano provincial actuando por delegación “solicitar al juez competente… la intervención de la cooperativa cuando sus órganos realicen actos o incurran en omisiones que importen un riesgo grave para su existencia” (art. 100 inc. 10, apartado b de la ley 20337). Es decir que hasta ahora las cooperativas tienen la garantía de que no pueden ser intervenidas sin resolución judicial debidamente fundada. Por otra parte la doctrina y la jurisprudencia han estado siempre de acuerdo en que incluso las veedurías que se dispongan en las cooperativas deben ser autorizadas por la justicia porque aunque no tienen por objeto remover las autoridades de la entidad, de alguna manera son limitativas de su funcionamiento y se las considera como “formas atenuadas de intervención”.
Un aspecto curioso es el de la organización federativa que se quiere imponer a las cooperativas. El anteproyecto en este sentido parte del agrupamiento de todas las cooperativas pertenecientes a la misma actividad en cada municipio para llegar luego a reunir a todas las cooperativas del municipio sin distinción de ramas.
Se prevé repetir el mismo modo de agrupamiento (por ramas y en conjunto) en cada provincia para concluir finalmente en la Confederación Nacional de Cooperativas de igual rubro y la Confederación Nacional de Cooperativas en general. Como “frutilla del postre” aparece como culminación del esquema propuesto el “principio de la entidad más representativa” a los efectos del ejercicio de la representación territorial o sectorial frente a los poderes públicos coartándose en la práctica las posibilidades de un verdadero pluralismo federativo en las cooperativas como lo permite la ley actual. Nos parece que en el anteproyecto hay mucho más de “corporativismo” que de “cooperativismo libre” y de “asociativismo espontáneo”. El esquema previsto para organizar federativamente a las cooperativas no puede ser impuesto por el Estado porque atenta contra la autonomía de las organizaciones y repugna a los principios de la Alianza Cooperativa Internacional (ACI), entidad rectora, no gubernamental, del movimiento cooperativo mundial.
Tampoco se entiende, porque no hay fundamento alguno en el anteproyecto, cuál es el motivo porque se reducen al sesenta por ciento (60%) los excedentes repartibles a los asociados en lugar del ochenta y cinco por ciento actual (85%).
Por otra parte, sin detenernos en muchas otras críticas que podríamos realizar, cabe advertir que el llamado régimen de integración entre cooperativas como así también la posibilidad de convertir las cooperativas en mutualidades son aspectos del anteproyecto, francamente confusos, que de prosperar solo traerán dolores de cabeza a jueces, abogados, contadores y asociados. Resulta plausible en cambio la intención de establecer pautas especiales para el funcionamiento de las cooperativas de trabajo, las cuales por sus características no pueden ser fácilmente reguladas dentro de la ley 20337.
En este sentido recordamos que hace ya más de veinte años, el Instituto de Estudios Cooperativos y Mutuales de Córdoba (IESCOOM) que bajo la dirección del Dr. Constancio Beltramo tuvimos el honor de integrar, presentó en el H. Congreso de la Nación un proyecto integral para las cooperativas de trabajo, el que fue receptado y hecho proyecto de ley por los entonces diputados nacionales Guillermo Estévez Boero (de la Unidad Socialista) y Carlos Alfredo Orgaz (de la Unión Cívica Radical) cuyas memorias recordamos aquí con todo nuestro afecto.
Las disposiciones de aquel proyecto mantienen plena actualidad y en sus aspectos fundamentales se encuentran los siguientes principios.
En el artículo 3 se establecía que “el vínculo entre los asociados es de naturaleza asociativa y excluye por lo tanto la figura del socio-empleado y cualquier otra connotación de dependencia propia del derecho del trabajo”.
Para asegurar el carácter genuino del trabajo asociado en el artículo 4 se disponía que “los reglamentos de las cooperativas de trabajo, deberán contener, como requisito para su aprobación por la Autoridad de Aplicación, las previsiones necesarias para asegurar a los asociados los siguientes derechos:
a.- La pertenencia a un régimen previsional legalmente habilitado.
b.- La pertenencia a una Obra Social existente o formada por entidades cooperativas o la pertenencia a una entidad mutualista que asegure las prestaciones de salud a sus asociados.
c.- Seguro de carácter obligatorio que cubra las contingencias de las enfermedades, accidentes, incapacidad parcial, incapacidad total y muerte.
d.- Jornadas de labor, descansos y licencias como así también las condiciones en que se prestará el trabajo de las mujeres y menores, en su caso”.
Para garantizar la democracia interna entre los asociados el artículo 14 preveía: “en las asambleas el voto de los asociados será secreto cuando se trate de la elección y remoción sin causa de consejeros y síndicos, así como también cuando la misma actúe como órgano de apelación. La transgresión a lo aquí dispuesto acarreará lo dispuesto por la asamblea”.
Finalmente atento la naturaleza de estas entidades, en el artículo 24 se postulaba que “la legislación tributaria preverá que las cooperativas de trabajo queden exentas de todo gravamen que tenga incidencia sobre su patrimonio, por sus actos y operaciones y el resultado de su actividad con excepción del Impuesto sobre el Valor Agregado”.
En la medida en que cualquier innovación legislativa con referencia a las cooperativas de trabajo, contemple estos y otros principios contenidos en aquel histórico proyecto, se habrán dado varios pasos adelante en la materia.
Abril de 2015.
Publicado en Hojas de Cultura. 2020. Compilación de una Experiencia. Capítulo V. Hojas de Historia. Editorial Brujas. Córdoba. Argentina.
